Orta Vadeli Mali Program Nedir?
5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesi uyarınca, çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Cumhurbaşkanlığı Bütçe ve Strateji Başkanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlayan sürece denmektedir.
Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirilmektedir. Aynı zamanda, kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğinde olan bu program, son yıllarda sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelerin daha sağlam bir zeminde sürdürülmesi suretiyle güven ve istikrara katkıda bulunması amaçlanmaktadır.
Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan Orta Vadeli Program, makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsayacak şekilde hazırlanmaktadır.
Bakanlık ve kurum bütçelerinin hazırlanmasında, idari ve yasal düzenlemelerin gerçekleştirilmesinde, kurumların karar alma ve uygulama süreçlerinde programın amaç ve öncelikleri esas alınarak hazırlanmaktadır.
Dinamik bir yapı arz eden ve üç yıllık perspektife sahip olan program, yıllık uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenmektedir. Bu kapsamda, program uygulamaları ile programı etkileyebilecek dışsal gelişmeler etkili bir şekilde izlenecek ve değerlendirilecektir. Özellikle iç çevresel ve dış çevresel ekonomik gelişmeler programın kapsamını ve uygulanış biçimini değiştirecek potansiyel etkenler olduğu için program makro ekonomik çıkarları ve makro ekonomik süreçleri sürekli güncel tutularak dinamik şekilde güncellenmektedir. Programda yer alan amaç ve öncelikler bakımından uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve Bakanlar Kuruluna bilgi sunulmasından Kalkınma Bakanlığı sorumlu olmaktadır.
Orta Vadeli Program İçeriği;
– Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir.
– Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır.
– Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsar.
– Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde yoğunlaşılacak öncelikleri tespit eder. (Makro ekonomik etkenler ve iç çevresel ve dış çevresel etmenler potansiyel unsurlar olduğu için program gerekli görüldüğünde dönem güncellemelerini içerebilecek şekilde düzenlenerek güncellenmektedir.)
– Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenecek dinamik bir yapı arz etmektedir.
– Üç yıllık perspektife sahiptir. (Gerekli görüldüğünde potansiyel etmenler için dönem içinde dönemsel güncellemeler yapılabilmektedir.)
Mali Kural Nedir?
Mali kural, kamu bütçe açığı, kamu borçları veya diğer temel mali göstergelerin GSYİH’ye olan oranlarına sayısal bir tavan veya hedef belirlemek suretiyle, maliye politikasına getirilen sürekli sınırlama şeklinde tanımlanmaktadır.
Mali kurallar, politika yapıcıların, önceden belirlenmiş ve sınırları belirtilmiş kurallar çerçevesinde hareket etmelerini sağlamaya çalışmaktadır. Dolayısıyla mali kural, maliye politikası araçları üzerine yasal bir temele dayalı olarak koyulan sınırlamalar şeklinde tanımlanabilir.
Yapılan tanımlar çerçevesinde mali kural, maliye politikası uygulamalarının etkinliğini artırarak ve bütçeleme sürecinden kaynaklanan sorunların yol açtığı etkinsizliği gidermek için bütçe, borçlanma, harcama ve vergi gibi mali araç ve göstergeler kullanılarak maliye politikasına getirilen davranışsal ve hukuki normlar olarak değerlendirilmektedir.
Mali kuralları ortaya çıkaran temel nedenler ifade edilmeden önce mali kuralları uygulamaya koyan düzenlemelerin temelde iki noktaya ulaşmaya hedeflediği dikkat çekmektedir.
Bunlar:
Devlet borçları oranını makul seviyeye çekilmesi ve istikrar sağlayacak şekilde kamu açığının azaltılması (Devlet Borçları/GSYİH oranı, Bütçe Açığı/ GSYİH oranı)
Belirlenen makul seviyedeki borçlanma oranının orta ve uzun vadede sürdürülmesi.
Özellikle son çeyrek yüzyıllık dönemde ülkelerin mali yapılarında görülen bozulmalar, mali disiplinin anayasal veya yasal yollarla sağlanmasına yönelik düşüncelerin tartışılmasına sebep olmuştur. Mali kuralların neden uygulamaya konulduğunun sebepleri mali kuralları ortaya çıkaran sebepler olarak da ifade edilebilmektedir. Bu sebepler;
- Makroekonomik İstikrarı Sağlamak
- Uzun Dönemli Mali Sürdürebilirlik
- Hükümet Politikalarına Güvenilirliğini Artırmak
- Diğer Finansal Politikaları Desteklemek
- Negatif Dışsallıklardan Sakınmadır.
Mali kural, teorik olarak Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımına bağlı olup, bu yaklaşımlar siyasal aktörlerin tıpkı ekonomik bireyler gibi kendi çıkarlarını maksimize etmek amacı doğrultusunda hareket ettiklerini ortaya koymuş, mali uygulamaların disiplin altına alınması ve iradi politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını önermişlerdir. Kısacası mali kural yaklaşımları, sınırlı, düzenleyici ve şeffaf bir devlet anlayışını, denk bütçeyi, kamu harcamalarını olağan kamu geliri olarak nitelendirilen, vergilerle finanse edilmesini ve iradi mali politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını savunmaktadır.
Mali kuralların düzenlenmesindeki yöntemler literatürde; anayasalar, kanunlar, uluslararası anlaşmalar, politika kuralları olarak ifade edilmektedir. Mali kuralların güvenilirlik kazanabilmesi için sürekli olması gerekmektedir. İlerde değiştirilmesini veya iptal edilmesinin oldukça zor olmasından dolay mali kuralların yasal mı yoksa anayasal hükümlerle mi düzenlenmesi gerektiği sorusuna neden olmaktadır. Anayasal bir hükmün değiştirilmesinin maliyeti nedeniyle, anayasada yer alan bir mali kuralın politik alanlara yönelik hususlarda çok açık olmaması mümkündür. Anayasada yapılan bir düzenlemenin uzun vadeli olmasına karşın, kanunlarda belirlenen bir mali kuralın daha açık olma ve koşullara bağlı olarak gerektiğinde daha kolay değiştirilebilme avantajı bulunmaktadır.
Ayrıca, mali kurallar hedefledikleri amaçlar ile uyumlu olmalıdır. Eğer amaç enflasyonun azaltılması ise hazırlanacak mali kural hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanmasını yasaklamalıdır.
Mali kuralların esnek olması ise, ani dış şoklar karşısında duruma uyumu sağlayacak, etkileri en aza indirecek şekilde düzenlemeyi gerektirecektir. Denk bütçe kuralı açısından esneklik, kuralın orta vadede yapısal açık üzerinden tanımlanması ile sağlanabilir. Bu kısa vadede otomatik düzenleyici işlemleri yoluyla dengeden sapmalara izin verecek bir düzenlemedir. Mali kuralların yaptırımının olması gerekmektedir. Ancak en etkili yaptırımın ne olduğu ülkelere göre farklılık göstermektedir. Kuralların uygulanması hükümetin kontrolü altında olmalıdır. Kurallara uyulmaması halinde finansal veya yargısal yaptırımlar içermesi şarttır.
Oluşturulacak mali kurallar kesinlik ve hedefler açısından çok çeşitli olmakla birlikte, kural oluşturulurken genellikle dört yöntem benimsenmektedir. Bunlar; bütçe dengesi kuralları, borçlanmaya ilişkin kurallar, harcama kuralları ve gelirlere ilişkin kurallardır. Uygulamada açık kuralları olarak da bilinen bütçe dengesi kuralları ve borç kuralları oldukça yaygındır. Ancak harcama kuralları giderek daha popüler hale gelmektedir. Bununla birlikte mali kuralların bütçe gelirleri, bütçe dengesi ve borç stoku gibi kolaylıkla takip edilen göstergelerden birisi ya da birkaçı üzerine konulması yaygın bir uygulama alanı bulmaktadır.
Öncelikle mali kuralların genel tipolojisine bakacak olursak, aşağıdaki tabloda görüldüğü üzere mali kurallar, dengeli bütçe ve açık kuralları, borçlanma kuralları, borç ve rezerv kuralları gibi çeşitli kategorilere ayrılmaktadır.
| Dengeli Bütçe veya Açık Kuralları: | Gelir ve gider dengesi veya bütçe açığının GSMH’a oranının sınırlanması, |
| Yapısal Gelir ve gider dengesi veya yapısal bütçe açığının GSMH’a oranının sınırlanması, | |
| Cari Gelir ve gider dengesi veya Cari açığın GSMH’a oranının sınırlanması, | |
| Borçlanma Kuralları: | Hükümetin yerel kaynaklarından borçlanmasının yasaklanması, |
| Hükümetin merkez bankasından borçlanma yasağı, | |
| Borç ve Rezerve Kuralları: | Hükümet yükümlülüklerinin GSMH’ ya oranının sınırlanması, |
| Sosyal güvenlik ödemelerinin yıllık transfer ödemelerine oranının sınırlanması |
Fakat ülke uygulamalarında özellikle çeşitli ülke deneyimleri ve konuya ilişkin açıklamalar incelendiğinde makro ekonomik göstergeler ve makro ekonomik gelişmeler açısından mali kural uygulamalarının dört ana gruba ayrıldığı gözlenmektedir.
Bu gruplar aşağıda belirtilmiştir.
- Açık Kuralları: bu kural, denk bütçe kuralı, altın kural (yatırım harcamaları hariç denk bütçe) veya bütçe açığını sınırlayıcı kuralları kapsamaktadır.
(=-c/1-c1/1-c
=1-c/1-c=1)
- Borç Kuralları: Brüt veya net kamu borcu üzerine sınır getiren düzenlemelerdir.
- Harcama Kuralları: Toplam harcama üzerine sınır getirilmesi, reel veya nominal harcama büyümesine sınır getirilmesi veya belirli harcama gruplarına( faiz dışı harcamalar gibi yani transfer harcamaları dışı) sınır getirilmesi yönündeki düzenlemelerdir.
- Gelir Kuralları: Genel vergi yüküne bir tavan getirilmesi ve beklenmeyen gelir artışlarının tahsisine yönelik düzenlemelerdir.
Bir diğer mali kural çeşidi de Maastricht Kriterleri’dir.
Maastricht Kriterleri
Avrupa Birliği (AB) üyesi devletlerin ortak para birimi avroyu kullanabilmeleri ve Avro Alanı’na girebilmeleri için karşılamaları gereken ekonomik koşullar, yakınsama kriterleri (convergence criteria) veya daha yaygın kullanılan şekliyle “Maastricht Kriterleri” olarak adlandırılmaktadır.
Bu koşullar 7 Şubat 1992 tarihinde, Hollanda’nın Maastricht şehrinde imzalanarak, 1 Kasım 1993’de yürürlüğe giren AB Antlaşması ile ortaya koyulduğu için Maastricht Kriterleri olarak bilinmektedir.
Ekonomik yakınsama kriterleri, bir Üye Devletin ekonomisinin ortak para birimini kabul etmek için yeterince hazırlıklı olduğunu teyit etmeyi ve Euro Alanı’ndaki para politikasına kolayca entegre olabilmesini sağlamayı amaçlamaktadır. Maastricht Kriterleri; fiyat istikrarını, kamu finansmanının sağlamlığını ve sürdürülebilirliğini, döviz kuru istikrarını ve uzun vadeli faiz oranlarını değerlendirmek için geliştirilen makroekonomik referans değerler olarak da tanımlanmaktadır.
Maastricht Kriterleri’ne göre, bir Üye Devletin Euro Alanı’na dâhil olabilmesi için beş kriteri karşılaması gerekmektedir:
- Fiyat istikrarı: Üye Devletin enflasyon oranının, AB Üye Devletleri arasında en düşük enflasyon oranına sahip (yani fiyat istikrarı açısından en iyi performansı gösteren) üç ülkenin ortalama yıllık enflasyon oranını yüzde 1,5 puandan fazla aşmaması;
- Bütçe açığı: Üye Devletin yıllık kamu kesimi bütçe açığının GSYİH’ye oranının yüzde 3’ü geçmemesi;
- Borç: Üye Devletin yıllık kamu borcunun GSYİH’ye oranının yüzde 60’ı geçmemesi;
- Faiz oranları: Üye Devletin uzun vadeli faiz oranının, bir önceki sene AB genelinde fiyat istikrarı bakımından en iyi performans gösteren (bir diğer deyişle en düşük enflasyon oranına sahip olan) üç Üye Devletin uzun vadeli faiz oranını yüzde 2 puandan fazla aşmaması;
- Döviz kuru istikrarı: Üye Devletin ulusal döviz kurunun iki yıl boyunca Avrupa Döviz Kuru Mekanizması’na (ERM II) dâhil olması ve ERM II kapsamında belirlenen dalgalanma marjları içerisinde kalmış olması.
Avrupa Komisyonu ve Avrupa Merkez Bankası, en az iki yılda bir veya Avro Alanı’na girmek isteyen bir Üye Devletin talebi üzerine yayımladıkları Yakınsama Raporları aracılığıyla, Avro Alanı aday ülkelerinin Maastricht Kriterleri’ne uyum durumunu değerlendirmektedir. Bu değerlendirme sonucunda, Avrupa Komisyonu, teklifini Ekonomik ve Mali İşler Konseyi’ne iletmekte, Konsey ise Avrupa Parlamentosu’nun görüşünü aldıktan ve konu AB liderleri tarafından da ele alındıktan sonra, Euro Alanı’na üye olmak isteyen Üye Devletin Maastricht Kriterleri’ni karşılayıp karşılamadığına dair kararını vermektedir.
SONUÇ
Orta Vadeli Program, ülkemiz açısından değerlendirildiğinde; 5018 sayılı bütçe kanunu 16. maddesi uyarınca her yılın en geç Eylül ayının ilk haftasına kadar hazırlanması gereken ve bütçelemeyi başlatan olgu olmasının yanı sıra; tahmini bütçe açısından ve de hazırlanacak tahmini bütçeye göre hareket etme amacını taşıyan ; makro ekonomik temeller , makro ekonomik istikrarı sağlama amacı taşıyan ve 3 yıllık dönemi kapsayan bir mali disiplin programıdır.
Orta Vadeli Program hem ekonomik istikrarın sürdürülebilirliği hem de kaynak tahsisinin etkinliğinin sağlanması için olmazsa olmazdır.
Orta Vadeli Program özellikle enflasyonist dönemlerde makro ekonomik koşulların bozulmasından dolayı gerekli görüldüğünde güncellenebilen ve dezenflasyonist politikalar açısından olmazsa olmaz bir program çeşididir.
Son dönemlerde enflasyonist olgu greedflasyonist bir olguya doğru evrildiğinden dolayı Orta Vadeli Program uygulanabilirliğini yitirmiştir.
Dezenflasyonist ortamın tesisi ve greedflasyonla sıkı mücadele edilebilmesi için programın mevcut koşullara göre gerekli düzenlemelerin yapılması ve bunun sıkı şekilde uygulanması gereklidir.
Orta Vadeli Program en önemli Mali Kural çeşididir.
Mali Kural; denk bütçeyi esas alan ve kamu borcu , bütçe açığı gibi makro ekonomik olguların yönetilebilmesini amaçlayan bir nevi ihtiyari maliye politikasıdır.
İhtiyari maliye politikalarının amacı makro ekonomik istikrarı sağlamak için bir kurala bağlı olmaksızın yapılan düzenlemeleri içerse de mali kural açısından bakılacak olduğunda bir nevi kamu gelirlerinin ve kamu giderlerinin belirli bir disipline oturtulması amacını taşıyan olmazsa olmaz bir politikadır.
Mali Kural’ın en belirgin özelliği özellikle GSMH açısından kamu gelirlerinin, kamu borçlarının ve bu borçların oluşturduğu yükün faiz dışı şekilde hesaplanarak belirli bir disipline oturtulmasını amaçlar. Mali kural ; denk bütçeyi esas alan ve ona göre makro ekonomik dengelerin oluşturulduğu bir bütündür.
Mali Kural özellikle borçlanma disiplinini oluşturan bir olgudur.
Mali Kural’ın en belirgin örneklerinden biri de Maastricht Kriterleri dir.
Maastricht Kriterleri; AB üyesi ülkelerin fiyat istikrarını sağlamaları, bütçe açıklarının belirli bir disipline alınmasını amaçlayan ve de borç ve borç faiz yükünün bütçeye göre dengelenmesinin sağlanmasını hedefleyen bir mali kuraldır.
Maastricht Kriterleri hem kamu finansmanının hem de kamu giderlerinin aslında bir nevi denk bütçeye göre esas alındığı ama denk bütçe sağlanamadığı durumlarda da belirli aşım sınırlarının konulduğu önemli programdır.
Özetlenecek olduğunda; Orta Vadeli Program bir nevi mali kuraldır.
Mali kurallar ihtiyari maliye politikasının uygulanabilirliği konusunda önemli bir yol alma aracı olsa da yapılması gerekli olan en önemli olgu makro ekonomik istikrarın sağlanması için fiyat istikrarının sağlanması gerektiğini ve de kamu giderleri , bütçe açığı , kamu borçları açısından belirli bir disiplinle yönetilmesi gerektiğini açıklayan bir nevi ülkelerin ekonomik bağımsızlığını tesis eden kurallardır.
Türkiye özelinde bakılacak olunduğunda; Orta Vadeli Program’ın süratle güncellenmesi; mali kural kriterlerinin üretim ve ihracat konuları açısından yeniden ele alınarak öncelikle fiyat istikrarının sağlanıp, dezenflasyonist ortam sağlandıktan sonra da ekonomik büyüme ve ekonomik kalkınma hamlelerinin belirlenerek makro ekonomik istikrarın sağlanması amacının gerçekleştirilmesini sağlayan hamlelerle uzun vadeli olarak belirli periyotlarla gerekli güncellemelerin de yapılarak makro ekonomimizin olmazsa olmazı yapılmalıdır.
OVP ve Mali Kural uygulanırken greedflasyonla mücadele ve ülkenin tekrardan yüksek enflasyon sarmalına girmemesi için de denk bütçe esas alınmalıdır.
KAYNAKÇA
https://www.fatiharas.com/mali-kural-kavrami-ve-turleri
https://ms.hmb.gov.tr/uploads/2019/09/Mali-Kurallar-ekran.pdf
https://www.hmb.gov.tr/bumko-orta-vadeli-program
MÜCTEBA ONURHAN ÖZMUMCU
EKONOMİST-DENETÇİ
