MÜCTEBA ONURHAN ÖZMUMCU
ABSTRACT
In this study, the history of bureaucracy was compared with the theory of Public Choice and the differences between the two were emphasized.
BÜROKRASİ TEORİSİ
“Bürokrasi” devlet daireleri, devlet işlerinin görüldüğü ofisler anlamındaki “büreau”, hakimiyet ve “iktidar” anlamındaki “cratie” kelimelerinin birleşmeleriyle oluşan bir terim olup en genel tanımı ile devlet dairelerinin’ hakimiyetini ve iktidarını ifade etmektedir. Bürokrasi kavramını ilk defa 18. yüzyılın ortalarında kullanan Fransız Vin cent de Goumay’ın yaşadığı dönemde “bürolarda çalışanların siyasal güce sahip oldukları” ya da “en azından siyasal hayatta önemli rol oynadıkları siyasal yaşam anlamma geliyordu” . Ayrıca aynı dönemde bürokrasi, “iktidarı kendi yararına kullanan memur grubu “nu da anlatmaktaydı . Günümüzde bürokrasinin üç değişik anlamda kullanıldığını gözlemekteyiz; birinci anlamda bürokrasi, tüm devlet yönetimini, devletin örgüt ve personelini ifade etmektedir. İkinci anlamda bürokrasi ise, “belli bir örgütlenme ve yönetim biçimini” anlatmaktadır. Bürokrasi kavramının üçüncü anlamda kullanılışı, “kırtasiyecilik”, “işlerin yavaş yürümesi”, “sorumluluk yüklenmekten kaçınma”, “kamu yönetiminin verimsiz çalışması” gibi olumsuz ve küçültücü anlamlarda kullanılmasıdır . Bürokrasinin kırtasiyecilik anlamında kullanılması duygusal bir içeriğe sahip olup daha çok halk katlarında yaygındır. Von Mises, “bürokrasi” kavramının halk dilinde “hakaret kastiyle” kullanıldığını, hiç kimsenin kendini bir bürokrat olarak görmek istemediğini, bürokrasi kelimesinin aslında bir “tenkit” aracı olarak fonksiyon gördüğünü yazmaktadır . Bürokrasinin kırtasiyecilik anlamında olumsuz bir değer hükmü yüklenerek halk arasında kullanılmasının yanında bilim çevrelerinde olumsuzluğu ifade etmek için “bürokratizm” ve “büro patoloji” kavramları kullanılmaktadır.
Bilimsel anlamda bürokrasi konusuna ilk eğilen kişi Alman sosyoloğu Max Weber’dirs. Weber içinde bulunduğumuz yüzyılın başında yaptığı çalışmalarda bürokrasi konusu üzerinde çalışarak onu bir örgütlenme ve yönetim biçimi olarak ele almıştır. Weber’den sonra, örgütlenme ve yönetim şekli olarak bürokrasiyi ele alanlar artmış; özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrasında Amerika Birleşik Devletleri’nde bürokrasi üzerindeki çalışmalar yoğunlaşmıştır.
Weber’den soma yoğunlaşan bürokrasi üzerindeki çalışmalar ile Weber’in bürokrasi teorisi hem halka mal edilmiş, hem de bir yandan daha iyi anlaşılması diğer yandan ise eksiklerinin tamamlanabilmesi imkanı doğmuştur. Bu alanda yapılan araştırmaların biri P.M.Blau’ya , diğeri Alvin W. Gouldner’e ve bir diğeri de M. Crozier’ye aittir. Teknolojik gelişme ve sanayileşme ile ortaya çıkan yeni örgütlerin ve yönetim şeklinin ortaya koyduğu modern bürokrasilere gelene kadar bürokrasinin, bürokratik örgütlerin ve yönetimlerin bulunmadığı söylenemez. Modern bürokrasilerin vücut bulduğu ortam 18. yüzyıl sonrası batı toplumları ise de bürokrasi, bir olgu olarak tarihin her döneminde bütün toplumlarda yaşama imkanı bulmuştur. Eski Çin ye Mısır yönetimleri “bürokratik imparatorluklar” şeklinde nitelendirilmektedir. “Doğu Despotizmi” ve “Asya Ti pi Üretim Tarzı” da tarihi bürokratik yapılara göre yapılan kavramlaştırmalardır. Eski Yunan ve Roma yönetimleri de önemli bürokrasiler olarak belirlemişlerdir. Ortaçağ’da Kilise örgütü, bürokrasinin en çarpıcı örneğini teşkil etmiştir. Bu itibarla bürokrasiyi sadece çağımızın olgusu saymak doğru bir değerlendirme değilse de çağımızın modern bürokrasileri ile Eski ve Ortaçağ’ın tarihi bürokrasileri arasında benzerliklerin yanı sıra önemli farklılıkların bulunduğu da unutulmamalıdır. Weber’in bürokrasi teorisi, tarihi süreç içerisinde bürokrasi!.* arasındaki farklılıkları belirlemesi ve vurgulaması bakımından ayrı bir öneme sahiplin’. Bürokrasi teorilerinin bütününe burada yer ayırma imkanı yoktur. Ancak bürokrasi üzerinde yapılan çalışmaların hepsini etkilemiş olan M. Weber’in teorisi üzerinde durarak diğerlerini kısaca özetlemeye çalışacağız. Bir örgütlenme ve yönetim şekli olarak bürokrasiyi bilim alanında ilk kullanan Weber olmakla birlikte tarihsel olarak ondan önde gelen Hegel ve K. Marx da bürokrasi ile ilgili fikirler ileri sürmüşlerdir. Marx’m teorisi üzerinde ileride kısaca duracağız. Burada Hegel’in fikirleri ile ilgili bir iki tespitte bulunmak yerinde olacaktır. .Hegel (1770/1831), bürokrasiye kritik bir fonksiyon yüklemiş, ideal bir devlet ve bürokrasi tanımlaması yapmıştır. Ona göre devletin temel fonksiyonu, toplum üyelerinin çıkarlarını savunmaktır. Bu işi toplumda bulunan iki sınıftan birisi olan ve bürokratlardan meydana gelen “evrensel sınıf” yapmalıdır.
MAX WEBER’IN BÜROKRASİ TEORİSİ
Bürokrasiyi “bir örgütlenme ve yönetim biçimi” olarak ele alan M. Weber’in bürokrasi teorisinin özünde onun egemenlik ve meşruluk hakkındaki fikirleri yatmaktadır. Egemenlik ve meşruluk fikirlerine dayalı olarak Weber “ideal tip” bürokrasiyi geliştirmiş bulunmaktadır. Weber’in, ideal tip bürokrasisine geçmeden önce egemenlik ve meşruluk hakkındaki fikirleri üzerinde durmak yerinde olacaktır. “Başkalarının davranışlarını kendi isteklerine zorla uydurabilme olanağım ifade eden” egemenlik olgusu birden çok kişiyi; bir emredenle bu emre itaat etmeye hazır kişi/kişileri içermektedir. Bir kişinin egemen olması (hükümran olması), emrine itaat etmeye hazır kişileri bulma şansına bağlıdır. Egemenlik olgusunda temel sorun emre itaat edenlerin hangi sebeplerle, otorite sahibinin emirlerine boyun eğdikleri hususudur. Weber iki tür egemenlik tipi üzerinde durmuştur; karşılıklı çıkarlara dayanan egemenlik ve otorite ilişkilerine dayanan egemenlik. Otorite ilişkilerine dayanan egemenlikte;
a. Otoriteyi elinde tutan/tutanlar,
b. Otorite altında bulunanlar,
c. Otorite sahibinin/sahiplerinin emirleri ve
d. Otorite altında bulunanların hazır kabulleri bulunmaktadır. Bu durumda ege menlik en az dört unsura sahip bir yapı olarak karşımıza çıkmaktadır. Egemenlik ilişkisinde, otorite sahibinin emirlerine kişilerin uymaları ve kabulleri gerekli bir şart olduğundan kişiler (otorite altında bulunanlar) otorite sahibinin emirlerine niçin uymaktadırlar? Bu temel soru Weber’in cevaplamaya çalıştığı ve üzerinde teorilerini bina ettiği sorudur. Weber’e göre egemenlik ilişkisinde kişilerin otorite sahibinin emirlerine uymaları hadisesinde önemli olan egemen olanın yani otorite sahibinin meşruluğuna olan inançtır. Bu inanç, egemenliğin tiplerini belirlemektedir. Diğer bir ifade ile Weber’in egemenlik tipolojisi, egemenliğin meşruluğuna olan inanca dayalı olarak geliştirilmiştir.
Meşruluk kavramını, hukuki anlamda değil, sosyolojik anlamda kullanmış olan Weber, onu “sosyal gerçeklikte var olan ve otorite için, otorite altında bulunanlar tarafından beslenen gerçek bir inancın” ifadesi şeklinde tanımlamıştır. Egemenliği elinde tutan otorite sahibinin meşruluğuna, emredilenlerin (yönetilenlerin) inanmış olmaları, otoritenin temelini teşkil etmektedir. Bu durumda her otoritenin, kendi otoritesi altında bulunanlar nezdinde, kendi otoritesinin veya iktidarının meşruluğu konusunda bir inanç yaratmak zorunluluğu vardır. Eğer bir meşruluk inancı yoksa otoritenin uzun zaman yaşaması imkanı ortadan kalkabilir. Bu noktada otoritenin meşruluk inancını nasıl yarattığı, meşruluğun toplumda nasıl oluştuğu sorunu ortaya çıkmaktadır. Otorite altında bulunanların otorite sahibinin emirlerine niçin uydukları, hangi sebeplerden dolayı otorite sahibinin emirlerine boyun eğdikleri, Weber sosyolojisinin ana sorunlarından biridir. Sosyoloğa göre insanlar dört sebepten dolayı otorite sahiplerinin emirlerine boyun eğmektedirler:
a. Otorite sahiplerinin verdikleri emirlerin muhtevasının doğru olduğuna inanma,
b. Emirlere uymayı görev bilme veya korkma,
c. Otorite sahiplerinin emirlerine uymayı alışkanlık haline getirme ve
d. Egemen olanın emirlerine uymayı kendi çıkarları için uygun bulma
Belirtmeye gerek yoktur ki, otorite sahibinin emirlerine, otorite altında bulunanların uymalarında, yukarıda yapılan tasnifteki sebeplerden biri ya da birkaçı aynı anda etken olabilir. Yani kişi herhangi bir emre, bunu hem görev bildiğinden hem de doğruluğuna inandığından dolayı uyabilir. Aynı şekilde emre uymayı, çıkarlarına uygun görebileceği gibi bir alışkanlık olarak da değerlendirebilir. Kaba hatları ile özetlenen emreden (iktidar sahibi) ve emredilen (yönetilen) ilişkisini devlet alanına, yani siyasal ve yönetsel sistem alanına aktardığımızda burada karşımıza kurumlar ve kurumlar arasındaki ilişkiler çıkacakta’. Aynı sorun siyaset ve yönetim alanında da vardır; devlet yönetimi alanında iktidarın emirlerine uyanlar (yönetilenler) hangi sebeplerden dolayı otoriteye uymaktadırlar? Weber, devleti belli bir ülke üzerinde meşru fiziki şiddet ve baskı tekelini elinde tutan beşeri bir topluluk olarak tasarlamış ve devletin varlığı için iktidar sahiplerince (egemen olanlar) öne sürülen otoriteye egemen olmayanların (yönetilenlerin) itaatini şart koşmuştur. Bu durumda tüm siyasal egemenliklerin temelinde emretme ve itaat etme ilişkisi yatmaktadır ve bu konuda esas sorun itaat edenlerin niçin, hangi sebeplerden dolayı itaat ettikleridir.
Weber, siyaset ve idare dünyasında iktidarı elinde tutanların emirlerine, itaat edenlerin niçin itaat ettiklerini, tarihi süreci ve sosyal gelişmeyi göz önünde bulundurarak yaptığı otorite ü’polojisWIe açıklamağa çalışmıştır. Ona göre otoritenin üç saf tipi vardır; Karizmatik otorite. Geleneksel otorite ve Hukuki/Rasyonel otorite. Weber’in otorite tipolojisinde her otorite tipi için itaat edenlerin itaat etme sebepleri ve otoritenin meşruluğuna olan inanç farklı formlarda karşımıza çıkmaktadır. Karizmatik otorite ‘de otoriteye itaat edenler, otorite sahibinin olağanüstü özelliklere sahip olduğuna, kişisel üstünlüklerle donanmış bulunduğuna, ululuğuna, kahramanlığına ve diğer insanlardan farklı biri olduğuna inanmaktadırlar. Otorite sahibinin meşruluğu işte bu inançta yatmaktadır. Otoriteyi elinde bulunduranın gerçekten olağanüstü niteliklere sahip bulunması gerekmez, önemli olan itaat edenlerin böyle bir inanç içerisinde bulunmalarıdır. Geleneksel otoritede itaat edenler iktidar sahiplerinin emirlerine, geleneklere olan uygunluk ölçüşünce ve geleneklerin kutsallığına olan inanç sebebiyle uyarlar. Bu egemenlik türünde kurallar geleneklerden mülhem olup insanlar bu kuralların kutsallığına İnanmaktadırlar. Weber’in kavramlaştırmasına göre geleneksel otorite patriyarkal, palrimonyal ve feodal otorite şeklinde üç ayrı tipte ortaya çıkmıştır. Hukuki/Rasyonel otorite tipinde itaat edenler, otorite sahibinin emirlerine, yasal ve akli ölçülere göre uyarlar. Burada esas olan akli ölçülere göre konulmuş yasaların geçerliliğine olan inançtır. Yasalara uygun olarak iktidara gelen ve iktidarı kullananların meşruiyetine olan inanç, bu tip otoritenin ayırıcı vasfıdır. Bu egemenlik tipinde itaat edenler, yasalara karizmatik veya geleneksel saiklerle değil kuralların akli (rasyonel) kriterlere göre konulduğuna inandıkları için uyarlar.
Bu arada Weber’in ifade edilmeye çalışılan ideal tiplerinin (saf tip, ideal tip) görgülü olmadığım ve sosyal hayatta oldukları gibi yakalanamayacağını belirtmeliyiz. Yani, yukarıda verilen üç otorite tipinin hiçbiri, sosyal hayatla aynen görülmezler. Bunlar kavramlaştırmadan da anlaşılacağı gibi “ideal” tiplerdir, bu itibarla bu zihni ve soyut yapılar sosyal gerçeği, siyaset ve yönetim Örgütünü ve ilişkileri anlamamızda birer araç olarak kullanılabilirler. Zaten “hiçbir model ampirik realiteyi bütün karmaşıklığı ile aksettirmez. Her kavramlaştırma çabası, ampirik realitenin belli öğelerini diğerlerinden soyutlayıp insan zihninin kavrayabileceği boyutlara indirgeme amacı taşır”. Weber’in ideal tipleri görgü! kategoriler olmadığından çeşitli eleştiriler almıştır. Weber, sadece bir yapının hangi (ipe daha çok yaklaştığını ölçmek için ideal tiplerin yararlı olduğunu savunmuştur. iktidar sahipleri ile yönetilenler arasındaki ilişkilerde önemli rol oynayan, otorite sahiplerinin “verdikleri emirleri uygulayacak bir kadro”nun bulunmasıdır. Weber, otorite sahiplerinin emirlerini uygulayacak bu kadroya “Yönetim Genelkurmay Verwaltungistab” adını vermiştir. Bu kavram, geniş anlamda alındığında “yönetim “in karşılığı olduğu görülür. Buna göre yönetim, otorite sahiplerinin emirlerini uygulayan kadrodan başka bir şey değildir. Otorite sahiplerinin emirlerini uygulayacak bir yapı (yönetim) bulunmadan iktidarın devamlılığının sağlanması imkanının olmadığı açıktır. Yönetim, emirlere uymaya alışmış, emirlere uymada çıkarları bulunan, otoritenin emir ve meşru zorlama gücünü kullanmasına yardım eden, bu konuda kendilerine verilen görevleri yerine getirmek için hazır bekleyen insanlardan ve örgütlerden müteşekkil bir yapı olarak belirmektedir.
Bu çerçeve dahilinde kalınarak yönetimin otoriteye uyması konusunda da benzer bir tipolojiye gidilebilir. Yönetim siyasal iktidarın emirlerine niçin uymaktadır? Bu soruya da yukarıdaki tipolojiden harekede şöyle bir cevap verilebilir. Yönetim iktidara;
a. geleneklerden dolayı,
b. duygusal saiklerden dolayı,
c. maddi menfaatler sebebiyle,
d. fikri saiklerden (rasyonel gerçeklerden hareketle) dolayı itaat edebilir
Otorite sahibi ile otorite altında bulunanlar arasındaki ilişkilerden hareket ederek Weber, yukarıda belirtilen egemenlik tiplerine uygun düşen yönetim tipolojisi yapmıştır. Geleneksel otoriteye denk düşen yönetim ile Hukuki/Rasyonel otoriteye denk düşen yönetim üzerinde durmuş ve bunların genel özelliklerini belirlemiştir. Bu itibarla Webcr’in bürokrasi teorisi otorite tiplerine uygun yönetim tipolojisini de içermektedir.
- Geleneksel Otorite ve Bürokrasi: Tarihte gözlemlenen hükümranlık türlerini üç soyut ve zihni modelle izah eden Weber, Geleneksel Otorite tipinin patriyarkal, patrimonyal ve feodal otorite tipleri olmak üzere üç değişik bürokrasi tipinde ortaya çıktığını belirtmiştir. Geleneklerin kutsallığından ve bunlara olan inançtan meşruiyetini alan geleneksel otoritenin değişik tiplerine bakmakta yarar vardır.
- Patriyarkal Otorite ve Yönetim: Patriyarkal otorite, bir hane (aile) reisinin, o hane halkı üzerindeki otoritesidir . Daha doğrusu bir ev topluluğu şefinin otoritesini dile getirmekte olup aynı hanede yaşamaları sebebiyle ortak bir şefin otoritesine bağlanmalarında ortaya çıkmaktadır. “Aile şefinin otoritesi, belli kurallara bağlı, üstün ve özel bir haktır. Aile şefi isteklerini, bir örgütü bulunmadığı için, topluluk üyelerinin otoritesine gösterdikleri saygı dolayısı ile gerçekleştirir ve ona tamamen özel bağlarla bağh olan ev topluluğunun üyeleri, şefin bütün emirlerine uyarlar”. Patriyarkal otoritede otorite sahibinin emirlerini uygulayan bir Yönetim Genelkurmayı (idare örgütü) yoktur. Aynı hanede yaşamak, yiyecekleri, araç ve gereçleri paylaşmak ve karşılıklı bağımlılıktan doğan bir itaat ilişkisi vardır. Topluluk üyeleri patriyarkal şefin otoritesini korunmak, çeşitli ihtiyaçları karşılamak, çocukları yetiştirmek gibi sebeplerden dolayı kabullenmişlerdir. Şefle aile fertleri arasındaki ilişkileri düzenleyen kutsallığına inanılan, değiştirilemeyen gelenekler bütünüdür. Şefin emretmesi geleneksel bir hak olarak ortaya çıkarken, ferüerin emre itaat etmeleri de görev olarak algılanmaktadır. Kutsallığına inanılan gelenekler, hem şefin otoritesini güçlendirmekte hem de aynı zamanda otoritesini sınırlandırmaktadır. Şef, otoritesini gelenekler ölçüsünde keyfi olarak kullanmakta olup burada asi olan şefin geleneklere olan bağlılığıdır30 . Şefin otoritesine meşruiyet zemini oluşturan şey kaynağı belirsiz geleneklere olan inançtır. Otorite alanı dar ve topluluk içinde ilişkiler yüz yüze olduğundan bir yönetim örgütü söz konusu olmadığı gibi şefin yardımcısı da yoktur. Ne var ki, şefin mal varlığı artıp egemenlik alanı genişleyince yönetim sorunu da kendini göstermektedir. Malların aile fertlerine dağıtılması, geleneksel görevlerin biçimsellik kazanması patriyarkal otoriteyi zayıflatmakta ve geleneksel otoritenin değişik bir formu olan patrimonyal otorite ve yönetim ortaya çıkmaktadır.
- Patrimonyal Otorite ve Yönetim: Geleneksel Otorite’nin patrimonyal tipinde de otorite/itaat ilişkisi kaynağı belirsiz kutsal geleneklere dayalı bulunmaktadır. Patriyarkal otoritede olduğu gibi bir hane halkı (aile) artık söz konusu olmayıp şefin otorite alanı genişlemiştir. Otorite/itaat ilişkisinin karmaşık bir hal aldığı burada patrimonyal şef artık bir yönetim örgütüne sahip bulunmaktadır. Yani otorite sahibinin emirlerini yürütecek bir Yönetim Genelkurmayı vardır. Patrimonyal şef, kutsallığına inanılan geleneklere dayalı olarak otoriteyi elinde tutarken kendisine yakın akrabalardan, arkadaşlardan ve kölelerden bir yönetim örgütünü oluşturmaktadır. Patrimonyal şefin otorite alam genişledikçe denetim de zorlaşmakta ve bunun için iyi bir yönetim örgütüne duyulan ihtiyaç artmaktadır. Öyle bir yönetim örgütü olmalı ki, şefin egemenliğinin ulaştığı her tarafta otoritesini yaysın, emirlerini uygulasm. Egemenliğini sürdürmek ve daha da genişletmek için sadece yönetim Örgütü de yeterli olmamakta, egemenlik alanını korumak için “ordu”da gerekli hale gelmektedir. Patrimonyalizmde ülke ve üzerinde yaşayan insanlar otoriteyi elinde tutan hükümdarın mülkü kabul edilmektedir. Ülke hükümdarın özel mülkü, insanlar da kuludur. Yönetimde ve orduda görevli olanlar başlangıçta aileden kişilerdir; egemenlik alanı genişledikçe aileden olmayan ve fakat patrimonyal şefe sadık memurlar da yönetim ve orduda yer almaya başlarlar. Bölgesel örgütler şefe sadık memurların emrine verilir
1 . Belirtildiği gibi patrimonyalizmin en önemli özelliği şefe bağlı bir yönetim örgütünün (patrimonyal bürokrasi) oluşmuş olmasıdır. Yönetim örgütü, siyasal egemenliğin genişlemesine paralel olarak gelişmektedir. Patrimonyalizmde otoritenin meşruiyetini yönetilenlerin kurallara atfettikleri kutsallık inancı sağlamakta ve uygulamaları kolaylaştırmaktadır
2 . Görevler ve yetkiler ayrıntılı kurallarla, işbölümü esasına göre düzenlenmiş olmadığından siyasal otorite geleneksel normlara dayanmakta, yönetim ve siyasal yapılar “asgari bir rasyonellik” düzeyinde dahi kurumlaşmış gözükmemektedir
3 . Yönetimde görevli olan şefin yakınları ve sadık dostları, geleneklere ve şefin çıkarlarına uygunluğu nispetinde keyfi olarak yönetsel ve yargısal kararlar alabilirler. Yönetimde memur, hükümdarın işini görmekte olup, kendisine verilen görevler, hükümdara olan sadakati karşılığında ve bir lütuf olarak telakki edilmektedir, fakat sadakatindeki küçük bir aksama kendisine verilen görev ve mansıbın geri alınmasıyla neticelenebilmektedir . Patrimonyal bürokraside şefe bağlı kullar gibi gözüken memurlar ile şef arasında belli bir aşamadan sonra çatışma başlamaktadır. Şefin egemenlik alanı genişledikçe merkezden yönetim zorlaşmakta ve şef, yerel yöneticilere bazı yetkilerini delege etmek zorunda kalmaktadır. Bu durum “Ademi Merkeziyet” prensibinin kurumlaşmasına yol açmakta ve giderek güçlenen mahalli unsurlarla iktidar sahibi arasında kaçınılmaz bir iktidar çatışması başlamaktadır\ Memurlar hükümdarın hizmetinde bulunduklarından onun mallarından İstifade etmektedirler; şefin masasında yemek yer, evinde kalır, onun mallarından belli miktarını alabilirler. Kendilerine tahsis edilen arazinin ürünlerinden, imtiyazlardan; harç ve vergilerden istifade ettiklerinden ekonomik bakımdan güçlenmekte ve hükümdar karşısında bir zaman sonra güçlü bir grup olarak ortaya çıkmaktadırlar. Ekonomik bağımsızlık onların, giderek patrimonyal şefin siyasal etki alanından uzaklaşmalarını sağlamakta ve siyasal iktidarla bir mücadele başlamaktadır. Patrimonyal bürokraside şef ile mahalli memurlar ve toprak sahipleri arasında bir iktidar mücadelesi de görülebilir. Vergi muafiyeti, timar vb. imkanlardan yararlanan mahalli memurlar, şefin iktidarına ortak olur duruma gelebilirler. Kendi bölgelerinde vergi toplama, askere alma, yargılama gibi iktidar faaliyetlerini yürütebilirler. Şefin otoritesinin zayıflaması durumunda, mahalli memurların siyasa! iktidarı ele geçirmeleri mümkündür. Şef, kendi memurlarının iktidarına ortak olmamaları için çeşitli tedbirler alabilir. Sık sık ziyaret, yeni memurlar gönderme, görev yerlerini kısa zaman aralıkları ile değiştirme, kişisel garantiler alma gibi… Abbasi, Selçuklu ve Osmanlı yönetimleri buna Önem vermişlerdir. Şefle İktidar mücadelesine girişen bir diğer sosyal kesim toprak sahipleridir. Toprak sahipleri, şeften kopardıkları imtiyazlarla ellerindeki geniş arazilerinde yaşayan halk üzerinde iktidarı ele geçirebilir ve bu yolla şefin siyasal iktidarına ortak hale gelebilirler.
iii. Feodal Otorite ve yönetim: Weber’in geleneksel otorite içinde ele aldığı üçüncü tip geleneksel otorite feodalizmdir. Feodalizmde kulların yerini baron ve aristokratlar almaktadır. Feodalizm ile patrimonyalizm arasında bazı farklılıklar bulunmakla beraber en önemli benzerlik her iki otorite tipinde de meşruiyetin kaynağının kutsallığına inanılan geleneklerde saklı bulunmasıdır. Feodalizmde otorite, silah kullanmasını iyi bilen kişilerin elinde olup iktidar feodal beyler arasında paylaşılmıştır. Timar (fief) sahibi olan feodal beyin en önemli arzusu savaş kahramanı olabilmektir. Burada timar sahibi, hem araziye hem de üzerinde yaşayan insanlara sahip olup her iki unsura da hükmetmektedir. Vergileri kendi adına toplamakta, harcamaları kendi adına yapmakta, yargı işlerini kendisi yürütmektedir. Sadece toprağın mülkiyetine değil tasarruf ettiği o toprak üzerinde siyasal iktidara da sahiptir. Feodalizmde yönetim, merkezi özelliğini kaybetmiş feodal beylerin hizmetine girmiş bulunmaktadır.
b. Hukuki/Rasyonel Otorite ve Bürokrasi (Yönetim): Weber’in meşru otorite tipolojisinde Hukuki/Rasyonel otorite türü önemli yere sahiptir. Hukukun ve rasyonalitenin toplumda egemen olması ile başlayan Hukuki/Rasyonel egemenlik türünün ideal şekli ideal tip bürokrasi olarak gösterilmiştir. Meşruiyetini yasalardan ve rasyonel düzenlemelerden alan, itaat edenlerin otorite sahiplerine değil yasalara ve hukuka uydukları ideal tip bürokrasinin değişik yapılarında görevli olanların her türlü davranışlarının yasa ve kurallarla önceden belirlenmiş olduğu, keyfilik ve duygusallığın en aza indirgendiği, geleneklerin etkisinin azaldığı ve rasyonel hukuki düzenlemelerin öne geçtiği bu bürokrasi türünün somut şekli çağdaş devletlerdir. İdeal tip bürokrasi Hukuki/Rasyonel otoritenin en özgün biçimini temsil etmektedir . Buna göre çağdaş devletin yönelim örgütleri, bürokratik esaslara göre örgütlenen aygıtlarda- ve başlıca özellikleri şunlardır:
- akılcı hukuka dayanan kurallara,
- önceden tespit edilmiş görev ve yetkilerle sınırlı davranışta bulunan bir yönetim örgütüne (bürokrasi),
- belirli alanlarda etkili zorlama gücüne,
- meşru iktidar uygulamasının merkezde toplanmış olmasına sahip bulunmasıdır-. Hukuki/Rasyonel bürokraside siyasal otorite hukuki kurallara ve rasyonel normlara uyduğu için meşruluk kazanmaktadır. Bu itibarla hukuki kurallara uyma, bu bürokrasi tipinin gerekli temel şartıdır. Weber Hukuki/Rasyonel bürokrasi ideal tipini, 19. yüzyılda Batı Avrupa’da gözlenen hızlı gelişmeleri dikkate alarak formüle etmiştir. Bu yüzyılda Batı’da müteşebbis sınıfı, sosyal yapı içerisinde güçlenerek öne çıkmış ve siyasal/yönetsel yapıdan etkileyerek kararların alınmasında ve kuralların konulmasında etken olmuştur. Siyasal yönetsel sistemde memurların geniş takdir haklan ve yetkileri azalmakta ve toplumsal değişmelerde öncülüğü müteşebbis sınıf üstlenmekteydi. Bu çağda gözlemlenen değişmelerin özünde; hukuk devleti anlayışının gelişmesi, yönetimin tarafsızlığı, yönetimin bir araç olarak düşünülmesi gibi genel eğilimler yatmaktaydı. Bu değişmeler, bürokrasinin siyaset yapan değil, siyasaları uygulayan bir kurum olarak algılanmasını sağlamıştır.
Weber, bürokrasileri az gelişmiş ve çok gelişmiş diye de ikiye ayırmıştır. Yüz yüze ilişkilerin geçerli olduğu küçük çaplı örgütlerde görülen bürokrasilere az gelişmiş, iş görenlerin sayılarının çoğaldığı, iş alanlarının çeşitlendiği ve bürokratik esaslara göre örgütlendiği belli büyüklükteki örgütlere de çok gelişmiş bürokrasiler demiştir. Çok gelişmiş bürokrasilerde ilişkiler yüz yüze olma özelliğini kaybetmekte ve yazılı hale gelmektedir. Bu sebeple çok gelişmiş bürokrasilerde ilişkiler “gayri şahsi” hale gelmiş bulunmaktadır. Weber’e göre çağın en önemli özelliği olan aklileşme sadece yönetim alanında görülen bir olgu değil toplum hayatının her alanında; ekonomi, hukuk, din ve diğer alanlarda ortaya çıkan bir durumdur. İnsan davranışlarının bir hedefe yönelmesini ifade eden aklileşme sosyal hayatın tüm alanlarında gözlemlene bilmekte ve somut hedeflere yönelme söz konusu olmaktadır. Bürokratik yönetim biçimi Weber’e göre en akli (rasyonel) örgütlenme tipi oluşturmaktadır. Weber, insanlığın gittikçe akıldışı unsurlardan, sihrin ve metafiziğin etkisinden kurtulduğuna inanmaktaydı. Ona göre insanlık giderek aklileşmekte ve toplum hayatının bütün alanları rasyonel esaslara göre örgütlenmektedir.
Bürokratik yönetimin Batı’da gelişmesi, kapitalizmin özü olan aşın kâr hırsı ile de ilişkilendirilebilir.. Kâr elde etme, tasarrufları maksimum verimlilikte değerlendirme, üretimin akılcı usullerle örgütlendirilir)esini gerektirmiştir. Bu gereklilik bürokratik örgütlenmeyi gündeme getirmiş bulunmaktadır. Bu gereklilik bürokratik örgütlenmeyi gündeme getirmiş bulunmaktadır. Buradan hareketle bürokratik örgütlenmenin sadece kapitalist ülkelerde bulunduğu anlaşılmamalı; kapitalizmin bunu uyardığı, süreci hızlandırdığı düşünülmelidir.
Hukuki/Rasyonel Bürokrasinin Temel Özellikleri
a. Örgütsel büyüme: Weber’in teorisinde bürokratik örgütlenmenin temel şartı “büyüklük “tür. Yani örgüt belli bir büyüklüğe eriştikten sonra bürokratik kurallara göre Örgütlenmektedir. Küçük çaplı örgütlerde ilişkiler yüz yüze olduğundan yazılı kurallardan çok sözlü uyanlar ve teamüller geçerlidir. Örgüt büyümeye başlayınca yazılı kurallar gerekli hale gelmekte ve bürokratik örgütlenme ihtiyacı doğmaktadır.
b. Uzmanlaşma ve işbölümü: Bürokratik örgütler uzmanlaşma ve işbölümüne dayalı olarak örgütlenmektedirler. İşbölümü, çağımıza gelene kadar var olan bir nitelik ise de Hukuki/Rasyonel bürokrasilerde işbölümü daha ileri seviyede olup uzmanlaşmaya imkan tanımaktadır. Bürokratik örgütlenmenin uzmanlaşmaya imkan vermesi verimliliği artırmakta, üretimi çoğaltmakta ve kaliteyi yükseltmektedir.
c. Hiyerarşik bölünme: Hiyerarşik örgütlenme sayesinde otorite bir merkezde toplanmakta, ast-üst derecelenmesiyle bölünen işler birbirine bağlanmaktadır. Görevler ve yetkiler, hiyerarşik sistem içinde uyumlu olarak dizilmektedir.
d. Kuralların yazılı oluşu: ideal tip bürokrasilerde kurallar ve emirler yazılı olup önceden konmuştur. Her görevlinin yetki ve sorumluluğu bellidir. Yetkiler ve sorumluluklar makamlara verildiğinden kişisel değil kurumsaldır.
e. Bilgi ve liyakata önem verme: İdeal tip bürokrasilerde görev ve yetkileri önceden belirlenmiş makamlara memur alma, teknik yeteneği ve bilgiyi objektif olarak ölçmeye yönelik imtihanlarla yapılır. Bilgi ve liyakat işe almada itibar edilen temel ölçüdür. Atama ve yükseltmelerde bilginin yanı sıra kıdem de rol oynamaktadır.
Hukuki/Rasyonel otorite ve bürokrasinin özetlenen genel nitelikleri göz önünde bulundurulduğunda bürokratik yönetimin çeşitli üstünlükleri olduğu söylenebilir, ideal tip bürokrasinin üstünlüklerini de göstermiş olan Weber’e göre bürokrasi; dakiklik, devamlılık, disiplin ve güvenirlik, öngörülebilirlik, evrensellik, uzmanlaşmış bilgi ve hizmetlerin yoğunluk ve yaygınlığı gibi özellikleriyle diğer örgüt şekillerine nazaran daha üstün durumda bulunmaktadır. Üstünlüklerin yanında bürokrasinin olumsuz yanları da vardır; katılık, değişmezlik, gayri şahsilik, amaçların yer değiştirmesi, bağımsızlık eğilimi, kendi kendini devam ettirme, imparatorluk gibi özellikler bürokrasinin olumsuz yanlarını teşkil etmektedir.
Hukuki/Rasyonel Bürokraside Memurlar: Patrimonyal bürokrasideki şefe bağlı “kapıkulu” durumundaki memur artık burada söz konusu değildir. Çağdaş devletteki kamu bürokrasisi, iktidardaki siyasal yöneticilere değil, kamuya hizmet etmektedir. Bu hizmetin Ölçüsü de “kamu yaran” olarak ifade edilmiştir. Çağdaş yönetimde patrimonyal bürokrasilerdeki kapıkulunun yerini “bürokrat” almıştır. Memurların özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür:
a) ideal tip bürokrasilerde memurluk bir meslektir. Memur uzun eğitim döneminden sonra kazandığı bilgi ve liyakati sayesinde, sınavda gösterdiği başarı ile memurluğa atanır,
b) Memur kişisel açıdan hür olup, mesai saatleri dışında istediğini yapar,
c) Memur emeği ve gördüğü işi karşılığında düzenli ve belirli bir ücret alır. Onun aldığı aylık (ücret), yapılan işe göre değil “statü “ye ve hizmet süresine göre ölçülür,
d) Memur bulunduğu kuruluşun hiyerarşik yapı içinde yükselebilir, kariyer yapma imkanına sahiptir,
e) Memur atandığı işte ömür boyu kalabilir. Makam kendi şahsına bağlı değildir. Kendisi ayrılınca başkası bu makama atanır.
Marksist Düşünce ve Bürokrasi
Hegel’in devlet düşüncesinden etkilenerek Weber’den önce bürokrasi konusunda fikir ileri süren ve teori geliştiren K. Marx, bürokrasiyi “hakim sınıf” faktörü ile izah etmeye çalışmıştır. Marx’a göre bürokrasi bir sınıf değildir; kapitalist toplumda hakim sınıf olan burjuvazinin hizmetinde bulunan, onun çıkarlarını koruyan bir kategoridir. Bürokrasiyi oluşturan kamu iş görenleri, fırsat buldukça kendi çıkarlarını düşüneceklerdir. Oysa ki, toplumun ortak çıkarlarını savunmak gerekmektedir . Marx’a göre bürokrasi, varlığını toplumun sınıflara bölünmesinde bulmaktadır. Toplum, sınıflara bölünmüş olmasa idi bürokrasiden söz edilemezdi. Bürokrasinin tek amacı, “status quo”yu devam ettirmektir. Bürokrasinin varlığı, hakim sınıfa ve toplumun sınıflara bölünmüş olmasına bağlı bulunduğundan sınıflar ortadan kalkıp burjuvazi hakim sınıf olma ‘özelliğini yitirince bürokrasi de son bulacaktır.
Bürokrasiyi hakim sınıfın çıkarlarını koruyan ve varlığını toplumun sınıflara bölünmüş olmasında gören Marx, burjuvazinin iktidardan aşağıya alınması ile son bulacağına inanıyordu. Fakat, kendisinden sonraki gelişmeler aksini ortaya koymuştur. Burjuvazinin iktidardan alınarak işçi devletinin oluşturulduğunun iddia edildiği ülkelerde, bürokrasinin son bulması şöyle dursun liberal ülke yönetimlerine oranla daha güçlü bürokrasiler örgütlenmişlerdir. 1917 Ekim Devrimi’nden sonra en güçlü bürokratik örgütler Sovyetler Birliğinde kurulmuştur. Sosyalist ülke yönetimlerinde devlet toplumun bütün faaliyetlerini planlamak, koordine etmek ve denetlemek durumunda olduğundan liberal yönetimlere oranla daha güçlü bürokratik Örgütlere İhtiyaç duyulmaktadır. Kamu işlerinin çokluğu, bürokrasilerin büyümelerini zorunlu hale getirmiştir. Mises’in belirtiği gibi Marksist düşünce, esas itibariyle bürokrasiyi, çeşidi gerekçelerle eleştirmiştir. Sınıfsız toplum ve devletsiz bir yönetim düşünen Marksist teorinin bürokrasi gibi bir güce taraftar olması düşünülemezdi. Ne var ki, çağımızda en güçlü kamu yönetimleri (bürokrasiler) Marksist ülkelerde kurulmuş bulunmaktadır. Sınıfsızlık ideali üzerinde kurulan bu ülke yönetimlerinde bürokrasinin gücü ve etkinliği “Yeni Sınıf” kavramlaşmasıyla dile getirilmiştir. Djilas, “Yeni Sınıf adlı popüler kitabında Marksist ülkelerdeki bürokrasilerin gücünü çarpıcı bir üslûpla anlatmaktadır.. II. Dünya Savaşı öncesindeki Sovyetler Birliğini anlatan Bruno Rizzi, bu ülke yönetimini “bürokratik kolektivizm” kavramı ile dile getirmiştir. Şu kadarını ifade etmek gerekir ki, çağımızda Marksist ülkelerin yönetimlerinde bürokrasiler güçlü ve etkin bir sınıf olarak ortaya çıkmışlarda. Siyasal ve sosyal hayatın bütün alanlarında etkin olan bürokrasiler, toplum yapısında sahip bulundukları statü ve imtiyazlarıyla bir sınıf olarak belirmişlerdir. Bu olguya rağmen 20. yüzyıldaki Marksist düşünürlerden L. Trotsky, bürokrasinin bil” sınıf olmadığını, sadece bir kast, bir sosyal tabaka olduğunu ileri sürmüştür. Ona göre bürokrasi işçi devletinin dejenere olması, ana çizgiden sapması ve bozulmasının bir sonucudur.
Davranışçı Okul ve Bürokrasi: Sosyal bilimlerde II. Dünya Savaşından sonra Önemli bir ekol oluşturan Davranışçı Okul mensupları, Klasik Örgüt Teorileri ‘ne getirdikleri eleştiri ve katkılar İle dikkat çekmişlerdir. Klasik Örgüt Teorisi içerisinde mütalaa edilen Weber’in bürokrasi teorisi Davranışçı Okul mensupları tarafından eleştirilmiştir. Selznick, Merton ve Gouldner Weber’in teorisini eleştirenlerin başında gelmektedir . Bu yazarlar Weber’in bürokrasi teorisini eleştirmekle Modern Bürokrasi teorilerini geliştirmiş ve teoriye önemli katkıda bulunmuşlardır. Weber’in teorisi, özellikle önceden tahmin edilemeyen davranışların görülmesi ve çevreyi ve insan karakterini ihmal etmiş olması bakımından eleştirilmiştir.
Merton, örgütlerdeki davranışların, güvenilir ve önceden tahmin edilebilir olması için yüksek kademelerde “kontrol gereği” üzerinde durmuştur. Selznick ise Merton gibi kontrol gereğinden hareketle yetki devri konusunda fikirlerini yoğunlaştırmış ve yetki devrinin önceden tahmin edilemeyen çeşitli sonuçlar yarattığını ortaya koymuştur . Ilchman da Weber’in Hukuki/Rasyonel bürokrasi modelinin toplumun hızlı değişmesi karşısında işlevsel olamayacağını ileri sürmüş ve tekniğin sosyal hayata, yönetime ve örgütlere girmesi ile aşırı makineleşme, bilgi ve uzmanlığın önem kazandığını ve bürokrasinin siyasal kararların yapımında görev üstlendiğini savunarak ortaya çıkan yeni sosyal realiteye uygun “Rasyonel/Üretken Bürokrasi” modelini geliştirmiştir.
KAMU TERCİHİ TEORİSİ
1. Kamu Tercihi Teorisi Nedir?
Kamu Tercihi Teorisi 1950 ve 60’lı yıllarda Amerika Birleşik Devletlerin(ABD)’de siyasal süreçleri eleştiren bir düşünce olarak ortaya çıkmıştır. Kamu tercihi teorisi iki önemli düşünce okulu etrafında şekillenmiştir. Bunlar James Buchanan ve Gordon Tullock tarafında temsil edilen “Virginia Okulu “ ile Antony Downs ve George Stigler’in temsil ettiği “Chicago Okulu” dur. Kamu tercihi yaklaşımının temelinde neo-klasik iktisatçıların ”Piyasa Başarısızlığı Teorisine” karşılık geliştirdikleri “Devletin Başarısızlığı” teorisi vardır. Kamu Tercihi Teorisyenleri devletin başarısızlığında keynesçi iktisadi anlayış doğrultusunda hareket eden akademisyenler, bürokratlar ve politikacılar önemli bir yere sahip olduğunu belirtmektedirler.(Çoban,2003:76–78) Çünkü Keynesçi iktisat, devletin ekonomiye aktif müdahalesini öngörmektedir. Dolaysıyla bu müdahaleci devlet anlayışı kamu sektörünün zaman içerisinde büyümesine yol açmıştır.(Taban, Kara,2006:14– 15) Keynesyen iktisadi politikaları eleştiren kamu tercihi teorisyenleri öz olarak kamu tercihi teorisini; piyasa dışı karar alma mekanizmasının ekonomik analizi veya basitçe ekonomi biliminin politika bilimine uygulanması olarak tanımlamaktadır.( Mueller,2010:1)
2. KAMU TERCİHİ TEORİSİNİN İNSAN DAVRANIŞLARINA İLİŞKİN SAPTAMALARI
2.1. Bireycilik Kamu tercihi teorisyenleri, yöntem olarak kendilerine kolektif davranışları değil bireysel davranışları model almışlardır. Yani inceleme konusu olarak bir çıkar grubu yada bir yapılanmanın bütünün oluşturan bireyleri değil de bu oluşumların içerisinde karar veren karar alan bireylerin davranışlarını inceleme altına almışlardır. Bu araştırmalar sonucunda bireylerin hem ekonomik hem de siyasal alanda yaptıkları faaliyetlerde kendi çıkarları peşinde koşan birer “Rasyonel Egoist” oldukları saptamasına varmışlardır. Kamu tercihi teorisyenleri bireylerin ekonomik davranışlarında kendi çıkarlarını gözettiğini ve bu davranışını siyasal karar alma süreçlerinde de gösterip siyasal süreçlerde karar alınırken kamu yararını esas almadıklarını aksine bireysel çıkarları doğrultusunda hareket ettiklerini belirtmişlerdir. .(Çoban,2003:78–80) Buchanan, kamu tercihi teorisini metodolojik olarak bireyselci olarak tanımlamaktadır. Buchanan’a göre kamu tercihi teorisi; partiler, eyaletler ya da milletler gibi organik birimlerden ziyade seçimde bulunan bireylerin eylemler ve davranışlarını inceleyen “Politikanın Bireysel Teorisidir.” (Buchanan,1979:3) Bu görüş çerçevesinde kamu kurumlarında, kamunun bir parçası olan kamu işletmelerinde alınan kararların merkezinde bireylerin tercileri yer alacaktır. Çünkü siyasal karar alma sürecinin tarafları fayda maksimizasyonu çerçevesinde hareket etmektedirler. Kamu ekonomisinde de taraflar, bireylerden oluştuğu için bireylerin tercihleri ön planda olmaktadır.(Uzun,2008:109–112)
2.2. Rasyonalite Kamu tercihi teorisyenleri bireylerin rasyonel bilinç çerçevesinde hareket ettiklerini belirtirler. Bireyler bütün hareketlerinde maksimumu faydayı elde etmeye çalışırlar. (Schmindt,2001:137- 138)Bireyler kamusal karar alırken özel ekonomideki gibi rasyonel davranırlar. Bu ilke bağlamında kamu tercihi teorisyenleri bireylerin kamusal alanda karar verirken kamu yararını maksimize etmeye çalıştıkları savına katılmazlar. Bireyler, kamusal alanda karar verirken yapacağı işlemlerde kendi çıkarını maksimize edecek şekilde davranmaktadır. Bu bağlamda bireyler seçmen iken faydalarını, siyasi partiler oylarını, bürokratlar bütçelerini, çıkar grupları ise rantlarını maksimize etmek için çalışmaktadırlar. (Kaplan,2010:2)Örneğin politikacıların başlıca arzuları, seçimle işbaşına geldikten sonra kişisel çıkarları doğrultusunda hareket etmek ve tüm eylemlerini politik desteklerini artırmaya ve geliştirmeye yönelmektir. Kamu tercihi teorisyenleri, rasyonel politikacıların, seçmenlerden maksimumu destek aramayabileceklerini belirtmişlerdir. Çünkü bu düşünceyle görevden elde edilen çıkarlardan daha az kişinin yararlanması sağlanacaktır. Seçimi kazanmak için gerekenin çok ötesinde destek elde etmenin maliyeti, sağlanan çıkardan muhtemelen daha ağır basacağından, yeteri kadar seçmenin desteğini almak daha rasyoneldir.(Aktan, Dileyici,2007:18–19)
3. KAMU TERCİHİ TEORİSİNİN İNSAN DAVRANIŞLARINA ETKİSİ
3.1. Seçmen Davranışları Kamu tercihi teorisyenleri temsili demokraside temsilcilerin seçilmesiyle ilgili üç farklı analiz yapmışlardır. Bunlar: Temsilcileri seçen seçmenin davranışlarının nasıl oluştuğu, temsilcilerin seçilme yöntemleri ve seçmenlerin ile temsilcilerin karar alma süreçleridir. Bu analizler sonucunda seçmenlerin siyasal kararlar alırken kendi çıkarları doğrultusunda hareket ettikleri belirlenmiştir. Örneğin 40 milyon oya sahip olan bir seçim bölgesinde kirada oturan bir birey, kendi oyunun seçimlerde pek bir etki göstermediğini düşünerek seçime katılmayabilir yada rasgele bir partiye oy atabilir. Fakat aynı ülkede kira gelirlerinin belirli oranda artırılıp artırılmayacağına dair bir referandum yapılsa bireyler kendi menfaatlerini korumak amacıyla oylamaya katılırlar.(Çoban,2003:80–85) Seçmen, kamu hizmetleri piyasasının talep edicisidir. Piyasada mal talebi söz konusu olduğunda sadece gelirini göz önünde tutan seçmen, kamu hizmetlerin de talebinin gerçekleşmesi için geliri yanında oy verme, kulis yapma ve çeşitli organizasyonlar icat edip kullanma gibi yöntemlere başvurur. Bir seçmen kime oy vereceğini nasıl kararlaştıracak? Bu kararın oluşmasında birçok etmen vardır. Örneğin adayın televizyondaki görüntüsü, dürüstlüğü, kitlelerle iletişim kurabilme yeteneği gibi özellikler politikacının seçilme şansını etkilemektedir. Ancak bunların yanında seçmenin kişisel çıkar beklentisi seçmeni, seçeceği adaydan belli beklentiler içine girmesine neden olur. Bir adayın seçmen için yapabilecekleri ne kadar çok ve bunların seçmene maliyeti ne kadar az ise, adayın seçilme şansı da o kadar artar. Bu nedenle diğer hususlar aynı kalmak koşuluyla, seçmenler kendilerine, en düşük maliyetle; en çok devlet hizmeti, toplumsal mal ve transfer yararı sağlayacak olan politikacıyı destekler.(Sakal,2010:6–9)
3.2. Siyasi Partiler Kamu tercihi teorisyenlerinden Antony Downs “Ekonomik Siyaset Kuramı” çerçevesinde faydamaliyet esasına göre bencil-rasyonel bireylerin düşünceleri çerçevesinde siyasal davranışları incelemiştir. Downs demokrasi incelemelerinin merkezine parti rekabetini, seçimler ve seçmenlerin öncelikleri ile ilişkilerini yerleştirmiş, rekabet eden partilerin siyasetini de buna eklemiştir. Downs, siyasal aktörlerin kamu yararına yönelik hareket ettikleri düşüncesine karşı çıkmıştır. Siyasal olanın analizinde de mümkün mertebe kişisel çıkarlara göre hareket edildiğini belirtmiştir. Downs seçmenlerin karar alternatifleri arasındaki dengeyi sağlaması, seçime katılan adayların ve partilerin farklılaşma beklentisine dayanmaktadır. Partilerin farklılaşması beklentisi, seçmenin A partisi zaferinden ve B partisinin zaferinden beklediği faydalar arasındaki farklılık olarak tanımlanır. Seçmen, B partisine oranla A’dan daha fazla yarar sağladığında oyunu A ya verir; A’ya oranla B’den daha fazla beklentisi varsa oyunu B için kullanır. Eğer seçmenlerin partiden sağlayacakları bir yarar yoksa seçmenler seçimlere ve partilere ilgisizleşeceklerdir. Yani faydalarında bir değişme sağlanmıyorsa seçime katılmayacaklardır.(Schmidt,2001:137–140)
3.3. Baskı ve Çıkar Grupları Baskı gruplarının oluşumuna ilişkin olarak kamu tercihi teorisyenleri tarafından yapılan analizler sonucunda, bu grupların hangi durumlarda ortaya çıkacağı da incelenmiştir. Buna göre eğer alınacak karar küçük bir gruba yarar sağlıyor ve maliyeti tüm vatandaşlara dağılıyorsa karardan fayda sağlayanlar küçük bir maliyetle birleşerek bir baskı grubu oluşturabilirler.(Çoban,2003:79)) Örneğin işçi maaşlarının artırılmasıyla ilgili bir yasa tasarısı hazırlandığını düşünülsün. Bu durumdan rahatsız olan işverenler(patronlar) bu durumdan zararlı çıkacakları için lobi faaliyetlerine girişerek yasanın çıkmasını engellemek isteyeceklerdir. Baskı ve çıkar gruplarının rant kollama faaliyetleri, devletin ekonomik hayatı düzenleme amacıyla yaptığı transferlerin, amaçları dışında kullanılmasına neden olmaktadır. Bir kere devlet bürokrasisine egemen olan baskı ve çıkar grupları, karar alma sürecini etkileyerek, kendi çıkarları doğrultusunda kararlar alınmasını sağlayabilirler. Bu durum, gelir dağılımında haksızlıklar ve dengesizlikler yaratır. Politik yozlaşma sonucu; sosyal amaçlı transferler, gerçekten ihtiyacı olan kişilere değil, ya iktidar partisi yandaşlarına ya da çıkar gruplarına aktarılmaktadır.(Kayabaşı,2005:57)
3.4. Bürokrasi Kamu tercihi teorisyenlerine göre bürokratlarda diğer tüm insanlar gibi kamu yararından çok kendi çıkarlarını düşünmektedir. Bürokratların kendi durumlarını güçlendirmeleri, gelirlerinde artış, yetki ve statü artışı, iş yükünün azaltılması ve koltuklarını uzun süre terk etmemeleri şeklinde görülebilir. Bürokratlar yasama organı faaliyetlerini kendi çıkarlarına uygun olarak yönlendirebilirler. Örneğin kendi gelirlerinde oluşabilecek bir yükselme için gerekli kişilere baskı yapıp bu yönde karar aldırabilirler.(Buchanan,1979:7) Bu nedenle bürokratların kendi çıkarlarını gözetirken aynı zamanda tüm diğer insanların yararlarını savunacak bir mekanizma geliştirilebilinir. Nasıl bir Pazar ekonomisinde marangoz kendi çıkarlarını maksimize etme arzusunu diğer insanların mobilya ihtiyacını karşılama mekanizmasına döndürüyorsa böyle bir mekanizma bürokrasi içinde geliştirilebilinir. Niskanen, bürokratların hükümete karşı bir monopolcünün avantajlarına sahip olduğu ve bürokratların hükümete ya istedikleri düzeyde çıktı sunma ya da hiç sunmama şeklinde öneride bulunabildiklerini varsaymaktadır. Bürokratlarla hükümet arasındaki ilişkinin iki yanlı bir monopol ilişkisi olduğunu ileri süren Niskanen, bir çok durumda bir devlet dairesinin fonsiyonel biçimde uzmanlaşmış bir monopol olması her devlet dairesinin yasama organıyla pazarlık gücünü artırmakta olduğunu belirtmektedir. Bu nedenle bürokratlar ve hükümet arasındaki bir pazarlıkta bürokratların daha avantajlı olduğunu belirtir. (Özkıvrak,2002:146)
3.5. Vergiden Kaçınma Kamu tercihi teorisyenleri vergi mükellefi olan vatandaşların vergi ile ilgili davranışlarını da incelemiştir. Kamu tercihi teorisyenleri, vergi indirimi, vergi istisnaları ve muafiyetleri gibi uygulamaların mükelleflerin vergiden kaçınmak için gereksiz ve verimsiz işlere girişmesini teşvik eden bir zemin oluşturacağını belirtmişlerdir. Örneğin ABD de ev kredisi için ödenen faizlerin vergiden düşüleceğine dair çıkarılan bir kanundan sonra herkes ihtiyacı olsa da olmasa da her taşındıkları yerde ev kiralamak yerine ev almışlardır. Bu da kaynakların verimsiz bir şekilde harcanmasına neden olmuştur. Holcombe ve Buchanan gibi düşünürler de, farklı faaliyetleri ele alan bir vergi sisteminin değişik çıkar grupları ve lobi faaliyetlerini başlattığını savunurlar. Çünkü lobi faaliyeti her türlü gelirin vergilendirileceği varsayımı ile hareket eder ve bütün bireyleri basit ve evrensel yasalar ile kapsayacağını da varsayar. Bu düşünceler doğrultusunda tek oranlı gelir vergisi veya satış vergileri bütün mallar üzerinde aynı oranda uygulanır ve bu lobicilik faaliyetlerini azalttığını belirtmişlerdir. (Portbaba,1998:189)
SONUÇ
Farklı anlamların yanında bir örgütlenme ve yönetim biçimi olarak bürokrasi, genelde sosyolojinin özelde ise siyaset bilimi ile yönetim biliminin ilgi alanına giren bir konudur. Bu konuda kalıcı ve açıklayıcı teoriler geliştiren Max.Weber’den önce Hegel ve Marx fikirler beyan etmişlerse de bürokrasiyi bilimsel yöntemle tarihsel/sosyal bir temele yerleştiren Weber olmuştur. Weber’in 20. yüzyılın başlarında geliştirdiği bürokrasi teorisi, onun otorite tipolojisi ve meşruiyet anlayışı ile yakından ilgilidir. Karizmatik vc geleneksel otoritelerde, meşruiyetin kaynağı kutsallığına inanılan gelenekler çerçevesinde oluşurken Hukuki/Rasyonel otorite tipinde meşruiyet rasyonel hukuki düzenlemeler üzerinde yükselmektedir. Weber, otorite ve meşruiyet tipolojislne dayaîs olarak geliştirdiği “ideal tip”ler çerçevesinde ele aldığı bürokrasiyi, Hukuki/Rasyonel otorite tipinin 145 yönetim örgütü şeklinde formüle etmiş ve toplumların giderek rasyonel düzenlemelerle teşekkül eden bir örgütlenmeye doğru gittiğine dikkat çekmiştir. Bürokratik örgütlenmenin ortaya çıkışım, örgüt yapılarının büyümesi, uzmanlaşma ve işbölümü gereği, kuralların önceden belirlenmesinin önemi, hiyerarşik yapının yönetime getirdiği denetim kolaylığı, kapitalist ekonomi çerçevesinde kâr amacının rasyonel örgütlenmeyi ve düzenlemeyi gerektirmesi gibi farklı fikirler gerekli hale getirmiştir.
Kamu tercihi teorisi kamunun başarısız olduğunu savunmaktadır. Bunun çeşitli gerekçeleri bulunmaktadır. Kamunun başarısız olmasında devletin büyümesinin önemli bir rolü bulunmaktadır. Devletin görevi, bu nedenle yeniden tanımlanmalıdır. Zira küçük devlet daha etkin çalışmaktadır. Devletin büyümesi beraberinde politik yozlaşma ve ekonomik yozlaşmayı getirmektedir. Bunun önüne geçmek için, belirtildiği gibi, devlet küçültülmeli, asli görevlerini yerine getirerek piyasanın işleyişine karışmamalıdır.
Kamusal karar alma süreci, kolektif malların arzının belirlenmesi sürecidir. Yani, toplumun bütününe yönelik olarak sunulan mal ve hizmetlerin miktarının tespiti politik karar alma süreci sonunda belli olmaktadır. Diğer siyasal rejimler bir yana demokratik yapılanmalarda politik kararalar halk tarafından alınmaktadır. Günümüzde, çeşitli nedenlerle temsili demokrasi uygulanmaktadır. Bu sebeplerin başında nüfusun kalabalık olması gelmektedir. Temsili demokrasilerde kararlar doğrudan halk tarafından değil, onun seçtiği temsilcileri tarafından alınmaktadır.
Bu demokratik karar alma sürecinde rol oynayan aktörler seçmenler, siyasî partiler, bürokrasi ve baskı gruplarıdır. Yukarıda belirtildiği gibi, bu aktörlerin her bir kendi çıkarını en çoklaştırmak ister. Seçmenler kendilerine sunulacak hizmeti, siyasî partiler oylarını ve dolaysısıyla siyasal kazanımlarını, bürokrasi olanak ve itibarını, baskı grupları ise menfaatleri en çoklaştırmak isterler. Her aktör, bu çıkarını elde etmek için farklı zamanlarda farklı biçimlerde siyasal sürece katılırlar. Adı geçen aktörlerin bu faaliyetleri siyasal ve ekonomik yozlaşmaya yol açar. Bu yozlaşmayı tam manasıyla ortadan kaldırmak mümkün değildir. Ancak, önemli ölçüde azaltılabilir. Bunun başlıca çaresi devletin küçültülmesi ve daha etkin hale getirilmesidir.
Kamu tercihi benzer bir nitelik gösteren yönetişim anlayışı da kamu kesiminin küçültülüp etkinleştirilmesi gerektiğini öne sürer. Günümüzde devletin etkinliği tartışılan konulardan birisidir. Bu konuda çare olarak üzerinde uzlaşılan hususların başında devletin küçültülüp asli işlevlerine geri döndürülmesi gelmektedir.
Özetleyecek olursam; Bürokrasi teorisinde kamusal hiyerarşi ve liyakat ve adil bir sisteme vurgu yapılırken kamu tercihi teorisinde her aktör kendi çıkarını kollamakta ve bürokrasinin hantallaşmasına yol açmaktadır. Bu hantallaşmanın giderilmesi için devlet gereksiz işlevlerde bulunmamalı (küçülmeli) ve asli görevlerini etkin, adaletli, liyakatli ve devletin yapısını oluşturan her hücreyi kapsayacak şekilde yapmalıdır ki bürokrasi hantallaşmasın ve bürokrasi siyasetin her zaman işleyen bir demir zincir çarklısı olsun.
KAYNAKÇA
A)YAZILI KAYNAKLAR:
Atilla Baransel, Çağdaş Yönetim Düşüncesinin Evrimi. Klasik ve Neo-Klasik Yönetim ve Örgüt Teorileri, Cilt: I , İstanbul 1979, s. 165; Fuat Çelebioğlu, “Bürokrasi ve Davranışsal Açıdan Eleştirisi” T.C. İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi Dergisi, IV (1), Nisan 1975, s. 297.
Metin Heper, “Bürokrasi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: I , İstanbul 1983, s. 290; TÜSİAD, Kamu Bürokrasisi, İstanbul 1983, s. 11.
TÜSİAD, Kamu…, s. 11.
Bk. Baransel, s. 165; Nuri Tortop, Yönetim Bilimi, Ankara (tarih yok), s. 211; Turgay Ergun-Aykut Polat, Kamu Yönetimine Giriş, Ankara 1978, s. 38-39; Nermin Abadan, Bürokrasi, Ankara 1959, s. 10-11; Ali Sait Yüksel, “Bürokrasi ve Yönetim Reformu”, Reşat Kaynar’a Armağan, İstanbul 1981, s.t 269-291; Maurice Duverger, Siyaset Sosyolojisi, (Çev. Şirin Tekeli), İstanbul 1975, s. 290.
Ludwing von Mises, Bürokrasi, (Çev. Feridun Ergin), İstanbul 1947, s. 11.
Bk. Les Théories de l’Action, Paris 1972, s. 35-36; Baransel, s. 162-163; Abadan, s. 13-14; Guy Rocher, L’Organisation Social, Paris 1968, s. 117.
Theodore Caplow, L’Enqueete Sociologique, Paris 1970, s. 99.
Heper, “Bürokrasi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: II , s. 292
Coşkun San, Max Weber’de Hukukun ve Meşru Otoritenin Sosyolojik Analizi, Ankara 1971, s. 63.
Mesut Gülmez, “Weber ve İdeal Tip Bürokrasi Anlayışı”, Amme tdaresi Dergisi, Vm(l),Mart 1975, s. 58.
Gülmez, a.g.m., Amme İdaresi Dergisi, VUI(l), Mart 1975, s. 57
Metin Heper, Türk Kamu Bürokrasisinde Gelenekçilik ve Modernleşme/Siyaset Sosyolojisi Açısından Bir İnceleme, istanbul 1977, s. 24-28.
Ersin Kalaycıoğlu, Çağdaş Siyasal Bilim: Teori, Oîgu ve Süreçler, istanbul 1984, s. 409.
San, s. 98.
Kalaycıoğlu, s. 409.
Heper,TürkKamu…,s.85.
San, s. 105-108.
Heper, Türk Kamu…, s. 41.
San, s. 123; Ayrıca, Weber, Sosyoloji…, s. 192.
Heper, Türk Kamu…, s. 41.
Gülmez, a.g.m., Amme İdaresi Dergisi, VIII(l), Mart 1975, s. 56.
San, s. 13.
Aron, s. 42-43
Heper, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, H, s. 293-294
Ahmet Sarpyener, “Bürokratik Görüşlerin Parsons ve Silverman Modellerinde İzlenmesi”, T.C. İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi Dergisi, IX(!), Nisan 1980, s. 145-147.
Mises, s. 11-13.
Milovan Djilas, Yeni Sınıf, (Çev. Sedat Ümran), İstanbul 1982
Çelebioğlu, a.g.m., İşletme Fakültesi Dergisi, IV(1), Nisan 1975; Duverger, Siyaset…, s. 293-294.
Aktan, Can ve Dileyici, Dilek,”Modern Politik İktisat Kamu Tercihi”, içinde: Kamu Tercihi İktisadına Giriş,(Coşkun Can Aktan, Dilek Dileyici), Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş., Ankara, 2007. ss.9-39
Çoban, Ali Rıza,”Kamu Tercihi Teorisi”,içinde: Çağdaş Kamu Yönetimi.(Editörler: Muhittin Acar, Hüseyin Özgür), Nobel Yayıncılık,Ankara, 2003. ss.75-97.
Kayabaşı,Yeltekin,” Politik Yozlaşmaya Çözüm Olarak Anayasal İktisat”,Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim dalı Yüksek Lisans Tezi,Adana,2005,ss.50-71
Mueller,C.Dennis,”Kamu Tercihi Teorisi”,(Çeviren:Nurlane Ahundzade,Geray Musayev)
Özkıvrak,Özlem,”Kaynak Tahsisinde Etkinlik Açısından Piyasa Başarısızlığının ve Devletin Başarısızlığının Karşılaştırılması”,Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Doktora Tezi,İzmir,2002,ss. 126–155
Sakal, Mustafa,“Kamu Ekonomisi Teorisinin Gelişmesinde Kamu Tercihi Teorisinin Etkisi
Schmindt,Manfred G.,”Demokrasi Kuramına Giriş” (M.Emin Köktaş),Çeviren,Vadi Yayınları,Ankara,2001
Taban, Sami&Kara, Akif,”Türkiye’de Kamu Kesimi İç Borçlanmasının Özel Yatırım Harcamaları Üzerine Etkisi”,Osmangazi Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi.1:2,Ekim 2006,14–15
Uzun,Tugay,”Kamu Yararında Değişim:Kamu Tercihi Yaklaşımı Bağlamında Bir Değerlendirme”,içinde: Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ,.(Editörler:Asım Balcı,Ahmet Nohutçu,Namık Kemal Öztürk,Bayram Coşkun), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2008. ss.107–125.
B)İNTERNET KAYNAKLARI :
Buchanan, James,”Kamu Tercihi Perspektifi”(Çev. Şaban Ertekin), http://www.canaktan.org/ekonomi/anayasal_iktisat/diger_yazilar1/ertekin-buchanan-kamutercihiperspektifi.pdf,
Buchanan, James,”Pozitif Kamu Tercihi Teorisi ve Normatif Temelleri”(Çev. Coşkun Can Aktan), http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/anayasal-iktisat/aktanbuchanan-pozitif-kamu-tercihi.pdf,
Kaplan,Ersin,”Kamu Tercihi Teorisinde Karar Alma Süreci ve Bu Süreci EtkileyenAktörler”http://www.akademiktisat.net/calisma/kamu_yonetim/kamu_tercih_ekaplan.ht m,
Kaplan,Ersin,”Kamu Tercihi Teorisinde Karar Alma Süreci ve Bu Süreci EtkileyenAktörler”http://www.akademiktisat.net/calisma/kamu_yonetim/kamu_tercih_ekaplan.ht m,
Poterba, James M,”Kamu Maliyesi ve Kamu Tercihi ”(Çev. Hakkı Odabaş), http://www.bayar.edu.tr/~iibf/sakinc/KamuMaliyesi/HakkiODABAS.pdf ,
http://www.canaktan.org/ekonomi/anayasal_iktisat/diger_yazilar/sakal-kamu-ekonomisiteorisi.pdf,
